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行政处罚中“一事不再罚”原则的理解和适用

  ——某建筑施工企业诉某市住房和城乡建设局行政处罚案
 

  【基本案情】

  原告:某建筑施工企业

  被告:某市住房和城乡建设局

  2017年12月,被告以原告违法违规建设造成隐患,对某生产安全事故发生负有责任为由,对其处以45万元的罚款处罚。原告认为,某市安全监督管理局此前已就同一违法行为对其处以38万元的罚款处罚,被告再次进行罚款处罚违反“一事不再罚”原则,提起行政诉讼。法院经审理,判决撤销被告作出的行政处罚。

  【焦点问题】

  本案的焦点问题是:对已经给予罚款处罚的同一违法行为,其他行政机关能否依据不同的法律规范再次给予罚款处罚。

  法院判决认为:适时有效的《中华人民共和国行政处罚法》规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中,针对原告的两次行政处罚中认定的违法事实均基于生产安全事故及其产生的危害后果作出,且均采取了罚款的处罚方式。虽然被告主张其是基于不同的法律规范从不同的管理角度进行处罚,但不符合行政处罚“一事不再罚”的原则,据此,判决撤销被告作出的行政处罚。

  【案件提示】

  2021年1月修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。

  本条规定的“一事不再罚”又被称为“禁止双重处罚”,是行政处罚的重要原则之一,其内容是指对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚,其他行政处罚类型不在此限。通俗理解,如汽车超载,公安部门罚款了,交通运输部门还要罚,或者某地公安部门罚款了,到其他地方公安部门还要罚,走一路罚一路,这样不符合过罚相当的法律原则,不利于保障行政相对人的合法权益,也不利于社会秩序的稳定。

  对实践中如何适用“一事不再罚”原则,我们的理解是:

  一是判定“同一个违法行为”问题。此处的“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为,客观上仅有一个独立完整的违法事实,且违法行为的实施主体是同一违法行为人。一般情况下,对“同一个违法行为”比较容易判断,但实践中也有一些复杂的情况:一个处于持续状态的违法行为,可能因法律规定等原因被认定为数个违法行为,如公安部交通管理局规定,一个持续的超速行为发生在不同的行政辖区将被认定为数个违法行为;违法行为在处罚后处于继续状态,在达到一定处罚次数后可能被认定为另一违法行为,如北京市公安局将驾驶人员从事非法客运经营认定为应当处以罚款的违法行为,但对已被执法部门处罚两次以上的此种行为,视为另一种违法行为,成为另一种行政处罚(暂扣机动车驾驶证3个月或6个月)的构成要件。

  二是处理法律规范竞合问题。这里的法律规范竞合,是指“同一个违法行为”违反两个或以上的法律规范。此时,一个违法行为将导致两种或以上的法律责任产生,应当按照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的原则进行处理。需要注意的是,如果选择罚款进行处罚时,只能依据某个特定的行政法律规范进行一次罚款,原则上不能多次罚款,但可以同时依据相关行政法律规范适用其他类型的行政处罚,如通报批评、降低资质等级、吊销资质证书等。

  三是适用“罚款数额高的规定处罚”问题。与1996年的行政处罚法比较,新修订的行政处罚法规定中增加了“同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。首先,如何比较罚款数额的高低?对此目前立法上并无明确规定,实践中有的主张按照法律规范罚则中规定的数额来比较,有的主张按照适用不同法律规范计算出的“实际罚款额度”进行比较。我们认为,从便于操作角度考虑,原则上应以法律规范罚则中规定的数额进行比较,对于罚则为固定数额罚款的,直接进行比较。对于罚则为一定幅度罚款的,先“就高”比较罚款上限,上限一致的再“就低”比较罚款下限;对于罚则以违法所得、合同标的额等为基数计算罚款的,则需要根据案件情况推算出“实际罚款额度”进行比较。其次,如何实施行政处罚?由于大多数情况下,某一部门的执法人员没有能力对其他执法领域的法律规范予以准确理解和适用,立案机关可以按照“职权法定”的原则适用相关法律法规。如果最先立案的行政机关没有发现行为人违反了多个法律规范,可以依职权直接给予罚款处罚,其他有权行政机关事后可以依据“罚款数额高的规定”补充处罚差额部分。如果最先立案的行政机关发现行为人违反了多个法律规范,认为由其他机关实施处罚更符合法律规定,可以将案件移送罚款数额高的行政机关管辖。

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